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憲法修正案與我國資產評估行業發展環境的完善



發布人:   瀏覽 1735 次                     發布時間:2012年11月14日   

    

2004年3月14日,第十屆全國人民代表大會第二次會議通過中華人民共和國憲法修正案,共14條,約2000字。此次憲法修訂工作是我國政治經濟生活中的一件大事,對我國社會經濟生活的各個領域都將產生積極的影響。從資產評估行業的角度出發,我們也應當認識到此次憲法修訂工作將對資產評估行業發展環境的完善發揮積極的作用,從而對資產評估行業將起到極大的推動作用。

綜觀各國評估業發展的經驗,法律制度特別是完善的產權保護制度,對評估行業的發展起著至關重要的作用,許多法律規定直接或間接地對評估專業服務提出需求。在我國和部分發展中國家,相當多的評估業務都是直接基于法律的強制性要求,如強制要求相關主體在進行某種經濟行為時必須進行評估。因此,許多人誤以為這是評估業在各國發展的普遍現象。而西方國家評估業的發展則有很大不同,評估業務大多是自發性,即當事人多是基于自身的需求而進行評估,并不是法律強制要求的。出現這種差異的原因有很多,在分析這種差異時,我們發現完善的法律制度,特別是對公民財產的充分保護是形成這種差異的重要因素之一,也是能夠形成這種自發性評估需求的重要因素。由于有著嚴格的法律保護,任何損害公民財產和利益的行為都將受到法律的限制和制裁,其中一個重要體現就在于對被損害人予以充分合理的補償,這就需要對損害標的等的價值進行合理評估,由此產生了對資產評估服務源源不斷的需求。因此,在研究國外評估業發展狀況時,我們不難發現,完善的公民財產保護法律制度是促進和穩定各國評估業發展的重要基礎。公民和相關組織出于維護自身合法權益的需要所自發形成的評估需求是真正有效且長久的需求,正是這種自發的有效需求推動西方各國評估業在一百多年的時間里不斷發展壯大。

過去在與美國評估同行交流的時候,由于受我國慣性思維的影響,國內評估師經常問及的問題之一就是美國資產評估行業有沒有專門的立法或法律依據。所謂專門立法或法律依據,國內評估師潛意識中指的是有無法律規定在什么樣的行為時必須進行評估。答案總是否定的,雖然在聯邦金融法律及各州相關法律中有一些與評估有關的規定,但美國并沒有專門的評估法律做出類似規定,如上所述,大多數評估業務都是基于個人或經濟組織的自發需求。然而曾經有一位資深的美國評估師對我這么說:美國評估業有其深厚的法律基礎,那就是美國憲法。為保證公民私有財產不受侵犯,美國憲法修正案中第五條明確規定:任何財產(property),未經適當法律程序(due process of law),不得被剝奪;任何私人財產未經合理補償(just compensation),不得以公共利益為由征用。在英美法中,政府在合理補償前提下,為公共利益征用個人財產的權利被稱為國家征用私人財產權(eminent domain)。在征用和補償過程中,由于各方利益主體存在著利益沖突,對被征用財產的價值各有不同認識,很難就什么是合理補償達成一致意見。在這種情況下,為實現合理補償,往往需要通過專業評估從獨立客觀的角度,本著公平的原則,合理評估被征用財產的價值及對當事人造成的損失。在此基礎上確定對被征用人的補償額。如果當事人對此仍有異議,可以向法院提起訴訟,法官將根據征用雙方的申辯及評估師(一方或雙方)說明,做出最終裁決。這位資深評估師很認真地向我指出,雖然憲法修正案并不是與評估直接有關的法律,卻對評估行業產生了深遠影響,因此可以將其視為美國最重要的評估法律規定。正是基于這一合理補償的憲法精神,美國法律界、經濟界、社會公眾圍繞著什么是合理補償進行了長期的討論,美國評估行業為此也進行了大量的研究和實踐。可以說,美國評估業的許多業務都是由憲法的法律精神所規定和創造的,而合理補償的憲法精神以及眾多的判例也在一定意義上促進了評估理論(如市場價值概念)的發展。

由于我國的特殊國情,資產評估行業從20世紀80年代末在我國產生伊始,就打上了深深的國有資產管理和強制性烙印。在相當長的時期內,資產評估行業服務的對象基本上都是國有企業。在一定程度上,我們可以說資產評估在我國的出現乃至之后十年的迅速發展都是基于維護國有資產利益的需要。資產評估被普遍認為是國有資產管理的手段之一,資產評估作為一種中介服務行業的社會性、獨立性等基本屬性沒有得到正確認識。前段時間,有些部門和學者曾經指出,資產評估在我國不具備長期的發展基礎,隨著國有資產管理體制改革的逐步到位和所有制形式的多樣化,對資產評估的需求將日益減少。這種說法顯然是不客觀、不全面的,但是我們也應當認識到之所以能夠產生這種觀點,就是由于我國長期將資產評估僅定位成國有資產管理的工具之一,忽略了資產評估作為一個中介行業不僅能夠為國有資產所有者服務,更能為各種類型所有者及社會公眾服務。另一方面,由于我國法制建設還存在不完善的地方,個別地方也出現了一些對公民財產保護不力的典型案例。雖然在一些法律和行政法規中,對公民補償等事項進行過規定,但往往由于效力低和規定不全面,以及在訴訟過程中難以合理確定補償額,致使當事人合法權益無法得到充分保護。據中央電視臺報道,某地曾發生電力公司在農民長期承包的田地上架設電線桿而不予補償的事件。經過農民長期的訴訟努力,二審法院判決農民勝訴,電力公司應當補償給農民帶來的損失。然而在如何合理確定補償額時產生了問題,最終法官依據一個內部文件,按1個電線桿占地3平方米,4個電線桿占地12平方米的計算方式,裁定電力公司賠付1000多元。從這個案件中可以看出,由于沒有合理確定補償額,法律對被侵害人的保護是很無力的,從某種意義上說甚至是間接鼓勵了侵害人,從而使得農民的勝訴除了具有象征意義之外并沒有實質意義。因此,基于公平原則的需要,在我國大量的司法、行政和民間行為中需要獨立客觀的資產評估服務,以保障各方當事人的合法權益,當然這還有賴于公民財產保護制度的完善。

此次憲法的修訂很好地回答了上述問題,修訂后的憲法作出如下規定:

第十條 ……

國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。

第十三條 公民的合法的私有財產不受侵犯。

  國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。

  國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。

上述規定是此次憲法修訂的主要內容之一,具有重大的意義,反映了我國社會主義市場經濟發展的必然需求,從憲法的高度對公民私有財產的保護進行了規定,將極大地完善我國私有財產保護制度。憲法規定在出于公共利益需要,國家征用土地或公民私有財產時,應當給予補償。這一規定的直接意義在于,必將促進各級政府補償行為的合理化,有利于改變近年來在補償領域中出現的種種不合理現象。而這一規定的間接意義更在于,通過這一規定體現了保護公民私有財產權的法律精神,這一精神必將在眾多民商事法律和司法審判活動中予以充分體現,形成對公民私有財產權的合理保護。從評估行業的角度出發,隨著公民私有財產權保護制度的完善,必將會產生對評估專業服務的自發性和長期性需求,推動評估行業的進一步發展。我們相信各級政府和司法部門在依法行政和執法的過程中,為充分遵守憲法和相關法律保護公民財產權的規定,將會越來越重視評估在相關經濟行為中的作用。我國評估行業也應當高度重視憲法修訂以及公民財產權保護制度的完善所帶來的機遇,加大相關評估理論研究力度,提高評估行業的獨立性和專業性,為法律制度的切實執行提供應有的服務。



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